Umsatzsteuer bei (dauer-)defizitären Betrieben der öffentlichen Hand

Hintergrund 

Dauerhaft defizitär betriebene Einrichtungen der öffentlichen Hand stehen seit Jahren im Fokus der umsatzsteuerlichen Rechtsprechung. Hintergrund sind zahlreiche Entscheidungen von EuGH und BFH, die sich mit der Frage der Unternehmereigenschaft und der Vorsteuerabzugsberechtigung bei Tätigkeiten befassen, die ohne Gewinnerzielungsabsicht und häufig unter Einsatz öffentlicher Zuschüsse ausgeübt werden (insbesondere Betrieb/Verpachtung von Schwimmbädern). Mit Schreiben vom 20.1.2026 hat das Bundesministerium der Finanzen (BMF) diese Rechtsprechung konsolidiert und erstmals ein einheitliches Prüfungsschema für die Praxis vorgegeben. 

Rechtsprechungsentwicklung als Ausgangspunkt 

Ausgangspunkt der aktuellen Verwaltungsauffassung sind u.a. die EuGH-Urteile „Gemeente Borsele“, „Gmina O.“ und „Gmina L.“ sowie mehrere BFH-Urteile, zuletzt vom 17.4.2024. Die Gerichte haben wiederholt klargestellt, dass die fehlende Gewinnerzielungsabsicht für sich allein nicht ausreicht, um die Unternehmereigenschaft zu verneinen. Entscheidend ist vielmehr eine umsatzsteuerrechtliche Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls aus der Sicht eines objektiven Marktteilnehmers, nicht eine betriebswirtschaftliche Rentabilitätsbetrachtung. Der Zusammenhang zwischen Leistung, Entgelt und Kostenstruktur muss je Einzelfall gewürdigt werden. 

2-Stufen-Prüfung nach dem BMF-Schreiben vom 20.1.2026 

Das BMF sieht für dauerhaft defizitär betriebene Einrichtungen eine Prüfung in zwei Schritten vor. Liegt kein steuerbarer Leistungsaustausch vor, ist die Unternehmereigenschaft bereits unabhängig von der Defizitsituation zu verneinen; eine Prüfung der wirtschaftlichen Tätigkeit erübrigt sich in diesen Fällen. Die Prüfung erfolgt strikt zweistufig: 

• Leistungsaustausch (unmittelbarer Zusammenhang zwischen Leistung und Entgelt) 
  Zunächst ist zu prüfen, ob überhaupt ein steuerbarer Leistungsaustausch vorliegt. Erforderlich ist ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der erbrachten Leistung und dem tatsächlich erhaltenen Entgelt. Ein solcher Zusammenhang fehlt insbesondere bei rein symbolischen Entgelten ohne echten Entgeltcharakter (z.B. Überlassung gegen 1 € jährlich). Dass das Entgelt unterhalb der Selbstkosten liegt, ist hingegen unschädlich. 
• Wirtschaftliche Tätigkeit im umsatzsteuerlichen Sinn 
  Liegt ein Leistungsaustausch vor, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob die Tätigkeit der nachhaltigen Erzielung von Einnahmen dient. Maßgeblich ist eine Gesamtwürdigung, bei der die betrachtete Leistungserbringung vergleichbaren Leistungen unter Marktbedingungen gegenübergestellt wird. 

Kostendeckungsquote als zentrales Abgrenzungskriterium 

Besondere praktische Bedeutung kommt der vom BMF eingeführten Vermutungsregel zu. Besteht zwischen Einnahmen und Kosten eine deutliche Asymmetrie, kann das gegen das Vorliegen einer wirtschaftlichen Tätigkeit sprechen. Bei einer Kostendeckungsquote von bis zu 3 % wird widerlegbar vermutet, dass keine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegt. 

Die Prüfung ist für jede einzelne Tätigkeit vorzunehmen; dabei sind die Kosten um erhaltene Zuschüsse zu mindern. Kosten sind dabei nach den Grundsätzen des jeweiligen öffentlichen Rechnungswesens leistungsbezogen zu erfassen; eine pauschale oder rein haushaltsrechtliche Betrachtung genügt nicht. 

Diese Vermutung kann widerlegt werden, wenn die Leistung unter Bedingungen erbracht wird, wie sie auch bei privatwirtschaftlichen Marktteilnehmern üblich sind, insbesondere bei marktüblichem Entgelt, Auftreten am Markt, einer entsprechenden Anzahl von Kunden und einer gewissen Einnahmenhöhe. 

Zuschüsse und Verlustausgleiche 

Erfolgen Zuschüsse oder Verlustausgleiche, ist zu prüfen, ob eine rechtliche und tatsächliche Verknüpfung zwischen Entgeltzahlungen des Leistungsempfängers und den Zuschusszahlungen besteht.  

In diesen Fällen kann eine Saldierung von Entgelt und Zuschuss erforderlich sein. Ohne eine solche Verknüpfung bleiben Zuschüsse bei der Beurteilung des Leistungsaustauschs grundsätzlich außer Betracht. Interessant ist hier, dass laut BMF eine Saldierung nur dann vorzunehmen ist, wenn Zuschuss- und Entgeltzahlung zwischen identischen Parteien erfolgt. Das kann steuerliche Gestaltungsspielräume eröffnen. Eine Saldierung von Zuschüssen und Entgelten kommt insoweit nur in Betracht, wenn zwischen Zuschussgeber und Leistungsempfänger Personenidentität besteht und der Zuschuss unmittelbar leistungsbezogen gewährt wird. 

Übergangs- und Anwendungsregelung 

Zur Wahrung des Vertrauensschutzes sieht das BMF eine großzügige Übergangsregelung vor: In Fällen bestehender Asymmetrien zwischen Einnahmen und Kosten wird es bis zum 31.12.2027 nicht beanstandet, wenn die betroffenen Einrichtungen weiterhin von einer wirtschaftlichen Tätigkeit und damit von der Vorsteuerabzugsberechtigung ausgehen. Das gilt auch für laufende Investitionen. Abweichendes gilt allerdings bei nach Veröffentlichung des BMF-Schreibens neu abgeschlossenen oder verlängerten Verträgen. 

Bedeutung für die Praxis 

Für Kommunen, Zweckverbände sowie ausgelagerte Betriebe (z.B. Kultur-, Freizeit-, Infrastruktur- und Versorgungseinrichtungen) besteht kurzfristig kein akuter Handlungsdruck. Mittel- bis langfristig sollten jedoch Kostendeckungsgrade je Tätigkeit ermittelt, Zuschussstrukturen analysiert und Vertragsgestaltungen überprüft werden. Anderenfalls drohen perspektivisch Einschränkungen beim Vorsteuerabzug sowie Vorsteuerberichtigungen nach § 15a UStG. 

Fazit 

Mit dem BMF-Schreiben vom 20.1.2026 schafft die Finanzverwaltung Klarheit und Rechtssicherheit, ohne die unternehmerische Tätigkeit der öffentlichen Hand pauschal infrage zu stellen. Dauerdefizitäre Einrichtungen bleiben grundsätzlich umsatzsteuerlich relevant, solange ein echter Leistungsaustausch vorliegt und die wirtschaftliche Tätigkeit im Rahmen einer Gesamtwürdigung bejaht werden kann. Entscheidend ist künftig eine saubere Dokumentation der Marktbedingungen und der Finanzierungsstrukturen.